Administracja
25.03.2025 r.
Mandat radnego ma charakter wolny.
Analiza unormowań prowadzi też do wniosku, że mandat radnego ma charakter wolny. Wolny mandat oznacza ochronę przed nieuprawnionymi naciskami i stosowaniem sankcji. Dbanie o interesy wyborców, utrzymywanie z nimi więzi, przyjmowanie postulatów nie oznacza związania instrukcjami lub ograniczenia swobody działania.
Również na poziomie rady nie istnieje możliwość wkraczania w sferę wolnego mandatu. Rada nie ma środków dyscyplinujących w ścisłym tego słowa znaczeniu,. Dla przykładu, zapisy ustawowe jednoznacznie tworzą po stronie radnego obowiązek wyłączenia się od głosowania w przypadku występowania interesu prawnego. Pojawia się pytanie, czy rada ma kompetencje do określenia w statucie procedury postępowania w kwestii wyłączenia radnego od głosowania? Wydaje się, że brak takich podstaw, nawet jeżeli świadomość możliwości stwierdzenia nieważności uchwały nie będzie wystarczającym motywem dla podjęcia decyzji o wyłączeniu się przez radnego od udziału w głosowaniu.
9.02.2024 r.
W kierunku zarządzania efektywnego.
Nie jest szczególnie odkrywcza myśl, że każda praca stawia inne wymagania. Łatwiej jest odnieść sukces, dysponując pewnym zasobem zdolności przydatnych w danej dziedzinie. Nie zawsze oczywiście są konieczne zdolności na najwyższym poziomie. Wielu rzeczy można się nauczyć, pod warunkiem chęci poszerzania wiedzy.
Biorąc pod uwagę złożoność obecnej rzeczywistości, niebezpieczne i sprzeczne z zasadami zdrowego rozsądku jest założenie, że każdy może zarządzać wszystkim. Ważnym elementem strategii rozwoju nowoczesnej organizacji jest racjonalność w obszarze zarządzania.
Zapytajmy, jakie powinny być oczekiwania? Biorąc pod uwagę różne perspektywy (profesjonalizmu i wysokich kompetencji nawet się nie wymienia jako wymogów oczywistych), wskazuje się na cechy następujące:
- Umiejętność budowania kreatywnych zespołów.
- Zdolność współpracy na zasadzie partnerstwa.
- Zdolność przywództwa w sytuacjach kryzysowych, umiejętność dostosowywania się do zmieniających się sytuacji.
- Umiejętność analitycznego myślenia.
- Zdolności strategiczne.
- Posiadanie kompetencji miękkich, takich jak elastyczność, otwartość, empatia.
Komentarz
Preferowane cechy wydają się oczywiste. Jakie w obecnych, trudnych realiach mogą okazać się problemem? Na pewno nadmiernie eksploatowane umiejętności aktorskie. Logicznie rzecz biorąc, rozczarowujące epizody powinny wiele nauczyć. Szereg przykładów pokazuje jednak, że stopień odporności struktur bywa bardzo wysoki.
30.12.2023 r.
Postępowanie administracyjne - czy warto zrzec się prawa do odwołania?
Wyjaśniając na wstępie główną różnicę pomiędzy decyzją a postanowieniem, wskazać należy, że decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części. Mogą też w inny sposób kończyć sprawę w danej instancji. Postanowienia pełnią inną funkcję, bowiem poprzez wydawanie postanowień organ rozstrzyga poszczególne kwestie w toku postępowania.
W sytuacji, w której organ administracji publicznej wyda orzeczenie niezadowalające, stronie przysługuje odpowiedni środek odwoławczy. W przypadku postanowień mówimy o zażaleniu, w przypadku decyzji o odwołaniu.
Art. 127a k.p.a. wskazuje, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej (czternaście dni), strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania. W świetle powyższego ważne jest nie tylko pytanie: dlaczego strona, w konkretnej sprawie miałaby rezygnować z tak ważnego, konstytucyjnie zapewnionego prawa (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej mówi wyraźnie, że każdej ze stron przysługuje prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji z zastrzeżeniem, że ustawa określa wyjątki od tej niezmiernie ważnej zasady). Istotna jest też kwestia, jakie skutki wiążą się ze złożeniem oświadczenia?
Aby odpowiedzieć na zasadnicze pytanie: czy warto zrzekać się tak istotnego uprawnienia, należy dokonać dokładniejszej analizy omawianego przepisu.
Po pierwsze, podkreślić trzeba, że komentowane prawo do zrzeczenia się z omawianego uprawnienia odnosi się do konkretnej decyzji, a nie następnych, potencjalnych.[1] Oświadczenie może zostać złożone po rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania.
Po drugie, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ nakłania stronę do zrzeczenia się prawa do odwołania. Organ może tu jedynie pełnić rolę informacyjną. Musi pouczyć stronę o skutkach prawnych takiego działania. Rola organu ogranicza się do przyjęcia jednoznacznego i w pełni autonomicznego oświadczenia strony.[2] Należy mieć na uwadze, że gdy organ zachęca, nie mówiąc już nawet o przymusie, do zrzeczenia się prawa do odwołania, mamy do czynienia z sytuacją bezprawną.
Po trzecie, w sytuacji, kiedy w postępowaniu występuje tylko jedna strona, to gdy zostanie złożone omawiane zrzeczenie, strona ta nie ma możliwości cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania. Związane jest to z tym, że na skutek złożenia takiego oświadczenia, decyzja staje się natychmiast ostateczna i prawomocna. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2023 r. (II OSK 2146/22)[3].
Co do skutków należy wyraźnie podkreślić, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania oznacza rezygnację z możliwości złożenia odwołania, a w konsekwencji także skargi do sądu administracyjnego.
Co jednak w sytuacji, w której w postępowaniu oprócz organu i strony występuje jeszcze co najmniej jedna strona? Wówczas sytuacja jest zupełnie inna niż w przypadku opisanym powyżej i skutek wcześniejszej, przyspieszonej ostateczności takiej decyzji jest uzależniony od zrzeknięcia się prawa do odwołania przez wszystkie strony.[4]
Nie jest jednak tak, że w każdej sytuacji, w której strona dokonana omawianego zrzeczenia, dana decyzja stanie się prawomocna. Nie sposób bowiem mówić o skuteczności zrzeczenia się prawa do odwołania, gdy strona została błędnie pouczona o tym prawie przez organ.[5] Rodzi to zatem pytanie, gdzie takie pouczenie powinno zostać zawarte. Mowa tu o zawarciu odpowiedniego pouczenia w decyzji organu pierwszej instancji. Gdy pouczenie jest błędne, bądź nie występuje, nie może pociągać negatywnych skutków dla strony.[6]
Wracając jeszcze do kwestii nakłaniania przez organ do zrzeczenia się prawa do odwołania, nie może dziwić, że orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jest w przedmiotowym temacie jednomyślne. Takie działanie organów jest niedopuszczalne i należy o tym pamiętać.
Zatem, zanim strona zrezygnuje z konstytucyjnie i ustawowo zapewnionego prawa, powinna dokładnie zanalizować swoją sytuację. Takie działanie – jak już na wstępie wskazano – przyspieszy uprawomocnienie się decyzji, co w wielu przypadkach (uwzględnienie interesu strony) może mieć znaczenie.
Mikołaj Janicki
aplikant adwokacki
______________
[1] A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 127(a).
[2] Tamże.
[3] Wyrok NSA z 10.05.2023 r., II OSK 2146/22, LEX nr 3586196.
[4] Wyrok WSA we Wrocławiu z 29.12.2022 r., II SA/Wr 447/22, LEX nr 3454070.
[5] Wyrok NSA z 19.09.2019 r., II OSK 1849/19, ONSAiWSA 2020, nr 3, poz. 39.
[6] P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 127(a).
5.04.2023 r.
Skarga do sądu administracyjnego - interes prawny jako przesłanka dopuszczalności skargi.
Interes prawny, który należy odróżnić od faktycznego (chociaż często idą w parze), oparty jest na konkretnym przepisie prawa (przepis prawa uprawnia dany podmiot do wystąpienia). Konstrukcja interesu prawnego opiera się na związku między określonym interesem podmiotu, chronionym przez przepisy prawne a aktem lub czynnością organu administracji.
Dla zilustrowania sytuacji posiadania interesu prawnego, można wskazać na umocowanie organów samorządu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody do sądu administracyjnego.
Przeciwnie, w nauce prawa jako przykład oczywisty braku interesu prawnego podaje się sytuację, gdy skarga zostaje wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Taki podmiot nie posiada legitymacji skargowej.
Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych została określona szeroko. Skargi najczęściej dotyczą ochrony praw obywateli. Nie zawsze warunek posiadania interesu prawnego zostaje spełniony.
Warto odwołać się do orzecznictwa. W wyroku z 17 maja 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr229/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ocenił, że pojęcie interesu prawnego obejmuje osobisty, konkretny, aktualny, prawnie chroniony interes, który może być zrealizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z prawnie chronioną sytuacją stron.
W wyroku z 23 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 2099/16) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że interesu prawnego nie można utożsamiać wyłącznie z interesem majątkowym, chociaż te elementy często powiązane są ze sobą.
Dla oceny możliwości dochodzenia racji przed sądem administracyjnym, można odnieść się również do zasady dostępu do sądu, zgodnie z którą „każdy podmiot ma prawo wystąpić do sądu administracyjnego przeciwko każdej formie działania administracji publicznej, jeżeli to działanie określa władczo pozycję prawną tego podmiotu” (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, „Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne”, s. 76).
Nawet gdy chodzi jedynie o prawo do złożenia skargi, sytuacja nie zawsze jest jednoznaczna. Przedstawione uwagi zbliżają nas do wniosku, że sposób zdefiniowania zarzutu i sformułowania skargi ma znaczenie.
18.03.2023 r.
Rozważmy przykład rozbieżności między statutem jednostki samorządu a stanem zaistniałym.
Statut JST konstruowany jest (powinien być) zgodnie z zasadami techniki prawodawczej. Akt dostosowuje ogólne rozwiązania do potrzeb konkretnej jednostki, stwarza warunki dla niezbędnego poziomu elastyczności. Jeżeli więc zasygnalizowana w tytule sytuacja występuje, warto zastanowić się z jakiej wynika przyczyny. Nasuwa się jeden zasadniczy powód; jest nim niedocenianie znaczenia tego dokumentu (tak jak w przypadku statutów wielu innych podmiotów).
Problemy nierzadko zaczynają się na bardzo wczesnym etapie zaniechania, np. wynikają z braku zapoznania się z podstawami prawnymi funkcjonowania jednostki. Dodatkową rolę odgrywa niekiedy czynnik nadmiernego zaufania we własne możliwości.
W ten sposób dochodzimy do przykładu. Zastanówmy się nad kwestią rozbieżności między zapisem statutowym o trzyosobowym składzie zarządu a stanem pięcioosobowym, w jakim organ został wybrany.
Warto zauważyć, że problem, gdy taki zaistniej, dotyczy nie tylko zarządu, ale również jednostki samorządu w całości (z innego punktu widzenia ma wymiar jeszcze szerszy). Upoważnienie ustawowe daje możliwość wyboru członków zarządu powiatu w liczbie 3 – 5. W drodze aktu prawa miejscowego, rada powiatu przyjmuje konkretne rozwiązanie (autonomia w zakresie decyzji podobnie jak we wcześniej wspomnianym zakresie rozwiązań statutowych). Niezbędna jest jednakże elementarna zgodność.
Ustawa o samorządzie powiatowym daje wojewodzie możliwość oceny działalności JST z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Statut jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały w określonym przedmiocie (w tym przypadku w przedmiocie składu zarządu) – jej skutki są obowiązujące.
Ważne zagadnienie dotyczy istotności naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że przesłankę istotności naruszenia należy badać poprzez odniesienie do konkretnych okoliczności i skutków. Występuje wiele kwestii szczegółowych.
Ostatnią rzeczą, jaką należałoby radzić, jest trwanie na upatrzonych stanowiskach. W stosunku do przeszłości niezbędne są wyważone rozwiązania. Działania w kierunku wyeliminowania rozbieżności mogą polegać albo na dostosowaniu stanu faktycznego do wymogów statutowych, albo na zmianie statutu.
Podsumowując opisaną tytułem przykładu sytuację, trzeba zauważyć, że warto przede wszystkim podjąć wysiłek nieco szerszego spojrzenia na problem.
7.12.2022 r.
Decyzja administracyjna - niepotrzebny bałagan interpretacyjny.
Podstawowe zasady wynikają z Konstytucji RP – art. 7 nakazuje organom administracji działanie na podstawie prawa i w granicach prawa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego formułują fundamentalne zasady, które wyznaczają kierunek interpretacji. Na gruncie k.p.a. treść zasady praworządności zostaje rozwinięta nie tylko w kierunku podejmowania przez organ wyłącznie działań zgodnych z prawem, ale także czuwania nad tym, aby wszyscy uczestnicy postępowania powstrzymywali się od zachowań naruszających prawo.
W nauce prawa administracyjnego akcentuje się, że istnieje zasadnicza różnica między działaniami organu państwa a działaniami obywatela. Każde działanie organu administracji publicznej musi być oparte wyłącznie na przepisach prawa. Gdy działanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa, organ nie działa w sposób legalny. Obywatel natomiast może czynić to, czego przepisy obowiązującego prawa mu nie zabraniają (Wojciech Chróścielewski, Jan Paweł Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi). We wszystkich stadiach postępowania organ powinien mieć na względzie wyraźnie sformułowaną w k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Organ prowadzący postępowanie musi dbać o to, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Taka jest specyfika postępowania administracyjnego, wielokrotnie akcentowana również w orzecznictwie.
W poszukiwaniu istoty zagadnienia, warto odwołać się do innej dziedziny. W odniesieniu do problematyki ubezpieczeń społecznych, Sąd Okręgowy w Szczecinie w wyroku z 7.10.2022 r. (sygn. akt VI U 317/22) bardzo trafnie podkreślił prawo obywatela do oczekiwania od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych współpracy i pomocy. Wskazał, że przecież często celem nie jest obejście prawa, a rosnąca niestabilność prawa tworzy ryzyko popełnienia przez obywatela błędu.
18.07.2022 r.
Wywłaszczenie nieruchomości - bardzo surowy skutek.
Instytucja wywłaszczenia ma na celu realizację określonego zadania, a więc nieruchomość nie powinna być użyta na cel inny (instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy stała się zbędna dla realizacji celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu).
Warunek konieczny jest taki, że cel publiczny nie może zostać zrealizowany w inny sposób. W nauce prawa cywilnego używa się określenia, że ten środek ma charakter ostateczny (R. Strzelczyk, Prawo nieruchomości).
Komentarz
Należy zwrócić uwagę na powyższy aspekt, zwłaszcza gdy na etapie prac studialnych rozważane są różne warianty realizacji inwestycji.
Przepisy dotyczące wywłaszczenia mają charakter wyjątkowy w stosunku do zasad ogólnych, wobec czego w żadnym zakresie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 235/10) wskazuje, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnoszące się do kwestii wywłaszczeniowych, muszą być interpretowane i stosowane ściśle, bez jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam treści.
Komentarz
Zdarza się, że decyzje wywłaszczeniowe obarczone są błędami. Sfera interpretacji bywa źródłem rozbieżności. Nie pytamy organu o interpretację, poznajemy zasady i oceniamy, czy wykładnia przepisów została należycie dokonana. Wiele spraw rozstrzyga się w sądzie.
Zasada proporcjonalności stosowanych środków podlega bezwzględnej ocenie w sytuacji tak daleko idącej ingerencji w fundamentalną sferę praw. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 15 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 35/18) wskazuje na szczególną konieczność właściwego ustalenia proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli.
Komentarz
Przykład również stanowi wskazanie jednego z możliwych kierunków ochrony praw właściciela w omawianej sytuacji.
2.04.2022 r.
Zasady obrotu nieruchomościami należącymi do jednostek samorządu.
1. Decyzja o przeznaczeniu do sprzedaży (dotyczy też najmu, dzierżawy).
Podmiot samorządowy ma prawo decyzji w kwestii obrotu nieruchomościami (także ewentualnej sprzedaży).
Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd422/16, odnosi się do dzierżawy, ale dotyczyć może także zbycia nieruchomości.
WSA podkreślił, że JST występuje zarówno w obrocie publicznoprawnym (gdy np. nakłada określone zobowiązania) jak i cywilnoprawnym (np. w sytuacji dokonywania najmu, dzierżawy, sprzedaży).
Tak jak każdy właściciel nieruchomości, na gruncie kodeksu cywilnego, ma swobodę decyzji, czy sprzedać i na jakich warunkach.
2. Kompetencje organów.
Z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Ma to również ścisły związek z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, istotne kompetencje w tym zakresie ma także organ stanowiący – rada gminy. Do jej wyłącznej właściwości należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących np. zbywania, wydzierżawiania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub nieoznaczony (tak samo, gdy po umowie do 3 lat kolejna).
W orzecznictwie wskazuje się, że rada gminy nie ma kompetencji, aby zobowiązać wójta do podejmowania konkretnych działań w tym obszarze, np. zbycia ( wyraża jedynie zgodę w określonych sytuacjach).
Można uważać, że także o formie prawnej przewidzianej do zbycia decyduje wójt (w postaci zarządzenia), oczywiście uwzględniając regulacje ustawowe.
Obok kompetencji wójta istnieją też ograniczenia wynikające z tego, że analizowana czynność zbycia przekracza zakres zwykłego zarządu.
Wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK2534/15, potwierdza konieczność łączenia kompetencji wójta i rady.
Sumując powyższe uwagi, wydaje się, że decyzja o sprzedaży musiałaby być podjęta przez wójta, ale musi również uzyskać dalszą akceptację rady w postaci jej uchwał.
3. Możliwość zastosowania procedury bezprzetargowej.
Rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od procedury przetargowej, co wynika z art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy o nabycie ubiega się osoba, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej na co najmniej 10 lat, w warunkach, gdy nieruchomość została zabudowana na podstawie zezwolenia na zabudowę lub zabudowa została zalegalizowana.
Wyrok SA w Gliwicach z 29 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 730/19, wskazuje, że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy.
Zgoda organu stanowiącego byłaby więc niezbędna zarówna w kwestii zbycia jak i odstąpienia od trybu przetargowego.
W literaturze z zakresu prawa nieruchomości uważa się, że analizowane przepisy określają zasady procedury bezprzetargowej, nie dają jednak roszczenia o przeniesienie prawa własności nieruchomości. ( Nieruchomości. Zagadnienia prawne, red. H. Kisilowska, s. 109).
4. Kwestia zabudowy nieruchomości.
Zasadniczy warunek dotyczy zabudowy nieruchomości.
NSA w wyroku z 30 maja 2018 r. (sygn. akt I FSK 889/16) orzekł, że terenem zabudowanym jest każdy grunt, na którym znajdują się budynki lub ich części.
NSA w wyroku z 5 lutego 2019 r. stwierdził, że określenie „teren niezabudowany” oznacza taki grunt, na którym nie ma żadnych obiektów budowlanych (budynków, budowli). Bez znaczenia jest to, jaka część wydzielonego terenu pokryta została obiektami budowlanymi, jak również czy zabudowę stanowią obiekty w całości, czy części obiektów posadowionych na terenach sąsiadujących.
5. Podsumowanie.
Można stwierdzić, że zasadnicza kwestia dotyczy woli zbycia nieruchomości stanowiącej przedmiot dzierżawy i w tym zakresie decyduje inicjatywa organu wykonawczego gminy. Dalsza kolejność dotyczy akceptacji tego przez organ stanowiący. Wobec wystąpienia tych dwóch faktów istnieje możliwość zastosowania procedury bezprzetargowej przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Argumenty skłaniające do pozytywnej inicjatywy mogą być między innymi następujące:
- wcześniejsze deklaracje i ustalenia;
- poczynienie nakładów i ewentualne problemy z ich rozliczeniem;
- celowość planowanych przedsięwzięć w zakresie wykorzystania terenu.
Mogą znaleźć zastosowanie inne możliwości przewidziane w ustawie, między innymi przesłanka zbycia nieruchomości dla poprawy korzystania z nieruchomości przyległej.
20.01.2022 r.
Niesprecyzowana przyszłość. Kilka pytań z wielu.
- Pytanie dotyczy tego, jak zmiany podatkowe związane z Polskim Ładem wpłyną na dochody budżetowe JST, także w kontekście zdolności kredytowej i możliwości zarządzania długiem?
- Czy zmiany pogłębią zróżnicowanie sytuacji samorządów i zwiększą dysproporcje w zakresie możliwości świadczenia usług dla mieszkańców? Jeżeli tak, jakich przede wszystkim dziedzin dotkną wewnętrzne oszczędności?
- Gdzie samorząd może poszukiwać źródeł powiększania dochodów na sfinansowanie wzrostu cen energii i innych skutków inflacji, kosztów utrzymania infrastruktury, zwiększania wynagrodzeń?
- Czy nie nastąpi dalszy wzrost tendencji zadłużania samorządów (w powiązaniu często ze zobowiązaniami spółek komunalnych)?
- Czy fundusze pomocowe będą stanowiły istotny element wsparcia i czy mogą znacząco poprawiać wskaźniki dochodowe?
- Jakie zmiany nastąpią w regulacjach ustawowych kształtujących kluczowe zadania JST?
- Jak wiele innych, zaskakujących okoliczności i sytuacji ujawni się w trakcie tego roku?
14.12.2021 r.
Odpisy z akt stanu cywilnego są dowodem zdarzeń.
Dane dotyczą zdarzeń najważniejszych w życiu człowieka.
Sprzężenie jest takie, że ewentualne nieścisłości rodzą poważne konsekwencje. Błędy drobne i oczywiste prostuje kierownik urzędu stanu cywilnego. Czynność nie może prowadzić do zmiany treści aktu. W niektórych sytuacjach, np. w zakresie dopełnienia danych dotyczących urodzenia dziecka, możliwe jest uzupełnienie aktu w drodze decyzji kierownika urzędu. Podstawę uzupełnienia stanowią przede wszystkim inne dokumenty.
Czytelną oznaką wagi rejestru jest fakt, że rozbieżności między wpisem a stanem faktycznym podlegają rozstrzygnięciu w postępowaniu sądowym. W trybie nieprocesowym następuje unieważnienie aktu stwierdzającego, niezgodnie z prawdą, wystąpienie zdarzenia. Wymieniona uchwała SN odnosi się do zapytania sądu okręgowego w kwestii sporządzenia nowego aktu urodzenia w dość skomplikowanym stanie faktycznym, dotyczącym najpierw zaprzeczenia, a następnie ustalenia ojcostwa.
Obowiązuje zasada ograniczonej jawności formalnej rejestru. Odpisy zupełne lub skrócone oraz zaświadczenia z akt stanu cywilnego wydawane są na wniosek sądu lub innych organów państwowych. Sporządzane są również na wniosek osoby, której stan cywilny akt opisuje, jej wstępnego, zstępnego, rodzeństwa, małżonka lub przedstawiciela ustawowego. Odpisy i zaświadczenia mogą być wydawane także na wniosek organizacji społecznej, w sytuacjach uzasadnionych względami statutowymi i społecznymi. Inne osoby, wnioskujące o tego rodzaju dokument, muszą wykazać swój interes prawny.
Niekiedy ujawniają się w tym obszarze kwestie sporne, między innymi z tego względu, że przekazanie dokumentów osobom nieuprawnionym może powodować negatywne konsekwencje albo też naruszać przepisy dotyczące danych osobowych. Warto dla przykładu zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2011 r. (II OSK 42/10) nie stwierdził występowania interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, który nie posiadał dość istotnych argumentów w sprawie dotyczącej pożyczki zaciągniętej wcześniej przez zmarłego.
Można wyróżnić jeszcze inne elementy, nie jest to jednak najistotniejsze. Rejestry mają przede wszystkim duże znaczenie w określonym kontekście dowodowym. Umożliwiają uniknięcie wielu skomplikowanych czynności. Omawiając tę kwestię, warto podkreślić znaczenie jednego z obszarów działania administracji. Znamienną cechą jest w tym przypadku staranność.
19.10.2021 r.
Nowelizacja k.p.a. (obowiązująca od 16.09.2021 r.) - negatywna przesłanka upływu czasu.
W praktyce działań reprywatyzacyjnych zastosowanie znajdowała konstrukcja nieważności decyzji, wynikająca z rażącego naruszenia prawa lub braku podstawy prawnej, niezależnie od okresu, który upłynął od wydania aktu. Możliwość uwzględnienia innych okoliczności ograniczał element upływu czasu.
Jak zauważono, nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy wszystkich postępowań. Zmiana k.p.a., która weszła w życie 16.09.2021 r., wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od czasu doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Zostały ponadto z mocy prawa umorzone wszelkie postępowania, które wszczęte zostały po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji (niezakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji).
Upraszczając nieco zagadnienie, z dnia na dzień wygaszono postępowania. Tak radykalne rozwiązanie obliguje do bardzo szczegółowego badania przesłanek umorzenia postępowania. Nawet przy występowaniu skutku z mocy prawa, w decyzji o umorzeniu postępowania, organ szczegółowo powinien odnieść się do tej kwestii.
Nakłada się kilka złożonych problemów. Warto zwrócić uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym do czasu nowelizacji, ustalenie miało dotyczyć naruszenia mającego charakter „rażący”, a więc uzasadniający niewątpliwie wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Z drugiej strony, od wielu lat zwracano uwagę (w nauce, w piśmiennictwie, w praktyce), że po upływie długiego okresu obowiązywania decyzji, stwierdzenie jej nieważności może naruszać reguły konstytucyjne.
Nawet tak krótki okres obowiązywania nowych rozwiązań pokazuje, że nie wszystko jest jasne. Pojawiła się wątpliwość, czy w przedmiocie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, niezbędne jest wydanie decyzji. Czynność doręczenia – kluczowa dla oceny sytuacji, może w pewnych okolicznościach budzić wątpliwości, gdy chodzi o skuteczność. Mówimy o różnych postępowaniach administracyjnych i skomplikowanych przypadkach, których szczegółowe zbadanie niejednokrotnie będzie nastręczało trudności.
5.08.2021 r.
Znaczenie może mieć nawet pojedyncza interwencja. Dla zapewnienia przejrzystości wystarczą dotychczasowe środki.
Kwestią podnoszoną jest zaciąganie przez spółki istotnych zobowiązań. Działalność spółek nie podlega ograniczeniom w tym zakresie, zwłaszcza gdy chodzi o nowe instrumenty finansowe. Może to prowadzić do ryzykownych sytuacji. O tym, że temat poziomu długów spółek, których organem założycielskim jest samorząd, zwraca uwagę, świadczy także niedawne wystąpienie Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych.
W niektórych przypadkach szczegółowa sytuacja nie jest oczywista nawet dla radnych danej jednostki samorządu, co z punktu widzenia funkcji kontrolnych nie jest zrozumiałe. Można zastanawiać się nad przyczynami takiego stanu rzeczy. Wypełnianie zadań o charakterze kontrolnym jest obowiązkiem, którego niedopełnienie stanowi jedną z głównych przyczyn braku transparentności, a w konsekwencji niekiedy dalej idących negatywnych zjawisk. Zaniedbań nie tłumaczy brak wystarczających kompetencji merytorycznych.
Unikając pokusy sugerowania tak daleko idących zmian, jakie zaproponowała KR RIO, wnosząc o zapis ustawowy dotyczący obowiązku przedkładania informacji o stanie zobowiązań spółek prawa handlowego tworzonych przez samorząd, warto wyraźnie wskazywać na konieczność lepszego wykorzystania bezpiecznika, jakim jest wykonywanie instytucjonalnych obowiązków kontrolnych. Zapewnienie przejrzystości działania zależy nie tylko od regulacji prawnych.
10.06.2021 r.
Nie istnieje jedno, słuszne podejście - w kwestii roszczeń wobec gminy, powiatu (dotyczących niekiedy odległych sytuacji).
Podmiot, który poniósł koszty budowy urządzeń służących do doprowadzenia płynów, gazu, energii itp., może żądać od przedsiębiorcy, który przyłączył urządzenia do sieci, nabycia ich własności za wynagrodzeniem (jeżeli umowa nie stanowi inaczej). Znajduje to zastosowanie także do sytuacji, gdy urządzenia sieciowe są własnością gminy. Analizowany problem wiązał się z tego rodzaju faktem, że bezpośrednim wykonawcą było przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, powołane przez gminę do realizowania czynności w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Gmina przekazała spółce urządzenia i obiekty do użytkowania.
Wnosząc o oddalenie żądania inwestora, gmina wskazywała na niewłaściwe określenie adresata powództwa. Sądy dwóch instancji uznały zasadność zarzutu jednostki samorządu oceniając, że roszczenie o odpłatne przejęcie urządzeń powinno być kierowane wprost do przedsiębiorstwa.
Sąd Najwyższy rozpatrując skargę kasacyjną, odwołał się do własnej uchwały dotyczącej służebności przesyłu z dnia 13 kwietnia 2017 r. (sygn. akt III CZP 3/17), zgodnie z którą właściciel nieruchomości może żądać ustanowienia służebności przesyłu na rzecz gminy, będącej właścicielem sieci również wtedy, gdy gmina wydzierżawiła sieć przedsiębiorstwu.
We wskazanym na wstępie wyroku z 27 lutego 2020 r. (sygn. akt III CSK 321/17) SN konsekwentnie wskazał, że gmina zachowuje swój status organizatora zadań w zakresie doprowadzania wody i odprowadzania ścieków, nawet jeżeli zadania powierza utworzonemu w tym celu podmiotowi. Nie ma to również wpływu na określenie adresata roszczeń. SN nawiązał do istoty realizowania przez gminę zadań w tym zakresie.
Omawiana sytuacja oddaje stan istniejący niejednokrotnie w zakresie korzystania z infrastruktury gminnej. Orzeczenie znajduje odniesienie do częstej sytuacji przekazywania bezpośredniej realizacji zadań wyspecjalizowanym podmiotom, należy też dodać, że przy różnym poziomie uściślenia prawnego. Orzeczenie rozstrzyga problemy interpretacyjne.
PODSUMOWANIE
Przeniesienie realizacji zadania nie skutkuje tym, że gmina (powiat) nie będzie adresatem roszczeń. Niezależnie od przedstawionej oceny na tle art. 49 k.c. należy zauważyć, że również w płaszczyźnie administracyjnoprawnej sytuacja wydaje się jednoznaczna. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców należy do zadań własnych jednostek samorządu. Co prawda w pewnym zakresie występuje swoboda co do formy realizowania z uwzględnieniem zwłaszcza efektywności, jednak nie zmienia to reguł odpowiedzialności i zasad postępowania.
W kwestii roszczeń różnego rodzaju, które niekiedy swoje korzenie mają nawet w dość odległej przeszłości, warto zauważyć, że wpływ na ich ujawnienie się ma między innymi zmieniająca się linia orzecznictwa, a często również inne podejście mieszkańców. Przedsięwzięcia, które w przeszłości były podejmowane na bazie wspólnych ustaleń w interesie lokalnych środowisk, w zmienionych warunkach budzą niekiedy pewne kontrowersje. Dotyczy to np. odległych inwestycji drogowych, w związku z którymi mogły pojawić się nawet problemy w kwestii określenia granic nieruchomości. W praktyce funkcjonowania samorządów wielokrotnie występowały tego rodzaju sytuacje, które znajdowały różne rozstrzygnięcia, zarówno gdy chodzi o zasadność roszczeń, jak i kwestię wyceny (przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 168/13). Jedna sprawa to analiza i ocena stanów odnoszących się do przeszłości, druga to uwzględnienie zmieniających się okoliczności na przyszłość. Ten ostatni aspekt stanowi element zabezpieczenia się przed roszczeniami.
22.04.2021 r.
Zadania własne jednostek samorządu terytorialnego w zakresie sportu.
Na wypadek ewentualnego zainteresowania tematem, warto zauważyć, że w części Sport, w opracowaniu pod tytułem "Możliwości prawne efektywnego wspomagania sportu lokalnego (także klubów sportowych) przez samorząd" ( 23.03.2021 r.), zasygnalizowane zostały zasadnicze aspekty wymienionego w tytule zagadnienie.
20.04.2021 r.
Na temat podejścia, które się powoli zmienia.
Z niedawnych badań (CBOS) wynika, że w naszej ocenie decydujące znaczenie dla kwestii powodzenia zawodowego mają wiedza i umiejętności zawodowe (ten czynnik wymienia ponad 60% badanych). Oznacza to istotny wzrost uznania dla wiedzy i umiejętności na przestrzeni kilku lat. Solidne podejście do obowiązków wymienione zostało przez ponad 40% badanych (również wzrost). Inne czynniki miały znacznie mniejsze wskazania. Wygląda na to, że doceniamy elementy bezdyskusyjnie wartościowe.
Pojawia się dodatkowe pytanie, o jakiej wiedzy i umiejętnościach mówimy, a co za tym idzie, jakie treści i metody przyswajania uważamy za najbardziej przydatne (zgodnie z założeniem o odpowiedzialności za własną edukację).
Zacznijmy od przykładu, odwołując się do innowacyjnych pomysłów dotyczących kształcenia studentów. Pojawia się metoda nauczania problemowego, tak nazwana i tak zdefiniowana co do treści, bardzo różniąca się od tradycyjnej. Zakłada dużą samodzielność i różnorodność zadań, a także kompleksowe spojrzenie na problemy. Akcentuje potrzebę łączenia wiedzy z różnych dziedzin, co stwarza na przyszłość możliwość szybkiego reagowania na zmieniające się sytuacje. Nie jest to oczywiście odejście od wszechogarniającej specjalizacji, ale co najmniej na powrót dostrzeżenie zalet spojrzenia szerokiego, kompleksowego. Wymienione założenia wskazują na łączenie nauczania problemowego z podejściem systemowym, o czym za chwilę będzie jeszcze mowa.
W kontekście zwiększania przydatności wiedzy i umiejętności od dłuższego czasu zwraca się uwagę na zalety uczenia się poprzez rozwiązywanie problemów. Zmiana dotyczy podejścia do strategii nauczania i metod kształcenia. Chodzi między innymi o taki dobór narzędzi, które rozwijają kreatywność i samodzielność, a z drugiej strony umiejętność współdziałania w zespole. Elementem kluczowym jest świadomość celów. Z nich z reguły wynikają pierwsze zadania, a potem następne. Upraszczając nieco, dzięki takiemu procesowi uczący się docenia skutki swojej pracy i odkrywa swoje możliwości. W omawianej płaszczyźnie należy zaakcentować także zmieniający się charakter zewnętrznej pomocy i zewnętrznych propozycji, które powinny zwłaszcza rozwijać umiejętność koncentrowania się uczącego na rzeczach ważnych, wyciągania wniosków, mierzenia efektów.
Inną tendencją (wskazaną już przy omawianiu innowacyjnych rozwiązań w szkole wyższej) jest coraz częstsze odchodzenie od nakierowania na wąski obszar na rzecz ujęcia systemowego (holistycznego). Bezpośrednim rezultatem jest stałe akcentowanie tego, jak każdy czynnik wpływa na inne elementy systemu, jakie zmiany powoduje w całym obszarze ważnym dla efektu końcowego.
Wygląda też na to, że bardzo poważnie podchodzimy do tzw. miękkich kompetencji (niekiedy nawet nadużywając argumentacji o ich posiadaniu lub braku). Dostrzega się, że rozwijanie umiejętności określanych takim wspólnym terminem, nie tylko zwiększa współpracę i tworzy wartościowe relacje w zespołach ludzkich, ale także stwarza korzystną sytuację konkurencyjną. Mówimy w tym zakresie między innymi o umiejętnościach komunikacyjnych (także w sensie dostosowania języka), o asertywności, kontrolowaniu emocji, wyważeniu relacji, budowaniu kultury organizacyjnej, jak również zdolności do motywowania, wyciągania wniosków, zmiany nawyków.
Na pierwszy rzut oka widać, że między wszystkimi wymienionymi sferami ujawniają się zależności, co stanowi najlepsze potwierdzenie tego, że podejście systemowe zwiększa szanse na sukces.
Podsumowując, warto dokładnie przytoczyć sygnalizowaną na wstępie opinię M. Bobrowicza: „By podołać oczekiwaniom musimy od nowa nauczyć się uczyć. Stare reguły nie pasują do nowego świata. Często wręcz hamują rozwój. Dziś uczenie się to umiejętność sama w sobie. Ważne staje się to, jak się uczymy. Słuchając wykładu? Po trzech miesiącach w pamięci zostanie z niego ok. 10% informacji. Czy też aktywniej, tzw. aktywne seminarium daje szanse na zapamiętanie już ok. połowy informacji. A są jeszcze bardziej efektywne metody”.
31.03.2021 r.
Możliwość przejęcia przez następcę uprawnień wynikających z decyzji administracyjnych.
Znaczenie ma ocena, czy każdorazowo spełniane są wymogi potrzebne do uzyskania zezwolenia lub koncesji. Nawet kierując się tylko intuicją, można dostrzec różnicę w odniesieniu do rozwiązań o charakterze cywilnoprawnym, np. do określonego w art. 678 KC przejścia uprawnień w czasie trwania dzierżawy.
Dla wykazania złożoności zagadnienia należy uściślić pojęcia. Zezwolenie administracyjnoprawne jest instytucją prawa materialnego, polegającą na umożliwieniu jednostce przejawiania zachowań, które bez zgody organu byłyby prawnie niedopuszczalne. Koncesja z kolei jest określana jako indywidualny akt organu administracji publicznej, wymagany przepisami prawa, reglamentujący działalność gospodarczą przez państwo, np. koncesja w zakresie ochrony osób i mienia (E. Ura, Prawo administracyjne). Wymienione definicje wskazują na ścisłe przyporządkowane uprawnień konkretnym podmiotom. Warto dodać, że najogólniej akt administracyjny jest oświadczeniem organu administracji, regulującym sytuację konkretnego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Te okoliczności, a także jeszcze inne, bardziej szczegółowe, wskazują na ścisłe powiązanie decyzji i strony, do której decyzja była skierowana.
Odpowiedzi na pytanie, czy zezwolenia, koncesje, ulgi mogą przejść na inny podmiot, należy szukać w przepisach ustaw szczególnych, regulujących określone dziedziny działalności. Zachodzi konieczność wyraźnego wskazania w ustawie takiej możliwości. Tak jest w przypadku pozwolenia na budowę, które może zostać przeniesione na inny podmiot, jeżeli spełni on wszystkie warunki zawarte w decyzji. W wielu przypadkach sytuacja jest skomplikowana; warto odwołać się do orzecznictwa. W stanie faktycznym, polegającym na przekazaniu w drodze darowizny przedsiębiorstwa, pojawiły się kontrowersje dotyczące uprawnień wynikających z zezwolenia wydanego poprzedniemu właścicielowi. Podnoszono, że darowizna obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, a więc także zezwolenia. Organ administracji uznał inaczej (starosta, a później Samorządowe Kolegium Odwoławcze), przyjmując, że procedura uzyskania zezwolenia musi być zastosowana od nowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 9.12.2009 r., sygn. akt II SA/Po 539/09) utrzymał wcześniejszą decyzję, wskazując, że rozwiązania stwarzające możliwość przeniesienia skutków prawnych aktów administracyjnych na inny podmiot są stosowane dość rzadko. Ochrona interesu publicznego wymaga, aby dochodziło w istotnych kategoriach zezwoleń do sprawdzenia przez organ wymogów techniczno-organizacyjnych lub innych kryteriów ustawowych. Uzasadnia to, w przypadku zmiany podmiotów, potrzebę odrębnego postępowania administracyjnego.
Jak podkreślono, analizowana możliwość przejścia uprawnień (także obowiązków) musi mieć wyraźne oparcie w przepisach prawa. Konstrukcja sukcesji uniwersalnej przyjęta w Kodeksie spółek handlowych, w odniesieniu do procesu przekształcania spółek, realizuje całościowo temat. Dla przykładu, zgodnie z art. 494 KSH spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana, wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Spółki podlegające połączeniu stają się więc „automatycznie” podmiotami wcześniejszych zezwoleń, koncesji oraz ulg. Trzeba jednak dodać, że tego rodzaju konstrukcja, znajdująca uzasadnienie w kilku argumentach (m.in. odnoszących się do sytuacji wspólników i wierzycieli), stanowi również pewien wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych i ścisłego powiązania uprawnień z podmiotem, któremu uprawnienia zostały przyznane.
Mirosław Janicki
13.03.2021 r.
Problematyka samorządowa - doprecyzowanie rozwiązań w sprawach skarg i wniosków.
Komentarz
Kontrowersje zaistniały na tle uregulowań ustawy z 11 stycznia 2018 r., która zgodnie z nazwą zakładała między innymi zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania niektórych organów publicznych i wprowadzała obowiązek tworzenia komisji skarg, wniosków i petycji. Czy utworzenie komisji zwiększa szanse osiągnięcia deklarowanego celu, trudno ocenić. Wiadomo, że okres funkcjonowania regulacji przyniósł rozbieżności i wątpliwości tego rodzaju, czy rozpatrywaniem skarg powinna zajmować się rada czy komisja skarg, wniosków i petycji. Charakter problemu można ocenić jako nieco zaskakujący, zważywszy, że rada jest ustawowo umocowana do rozpatrywania skarg i wniosków, natomiast celem komisji jest udział w ich rozpatrywaniu. Komisje nie posiadają własnych uprawnień decyzyjnych, wywołujących skutki w sferze zewnętrznej. Problem ujawnił się wielokrotnie, znajdując wyraz w rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów, a także w orzecznictwie. Wskazany wyrok NSA rozstrzyga, że to rada gminy (powiatu, sejmik) rozpatruje skargi, wnioski i petycje, natomiast przedmiotowa komisja nie jest uprawniona do samodzielnego udzielania odpowiedzi w tym zakresie. Nie może też narzucać treści uchwały, która miałaby być podjęta. Komisja może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i przygotować opinię. Wyrok NSA oddaje istotę sprawy. Materia skargi, wniosku i petycji jest skomplikowana, trudno wyobrazić sobie, aby organ stanowiący mógł skutecznie w całości pracować nad jej analizą. W tym miejscu ujawnia się rola komisji, co nie oznacza oczywiście, że domniemywać można, iż ta rola wkracza w obszar ustawowo zastrzeżony dla organu stanowiącego.
Mikołaj Janicki
15.02.2021 r.
Ufać nie znaczy nie kontrolować, czyli nadzór nad działalnością finansową jednostek samorządowych.
Niniejsze opracowanie porusza problematykę kontroli i nadzoru Regionalnych Izb Obrachunkowych nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Jest to tematyka dość szeroka, mieszcząca się w zakresie prawa finansowego, a jednocześnie bezpośrednio odnosząca się do wielu aspektów funkcjonowania samorządu terytorialnego, a więc obszaru, który stanowi przedmiot mojego zainteresowania. Oprócz dość szerokiego omówienia zagadnienia, przedstawiłem również własne przemyślenia i oceny.
Zapraszam do lektury. 